Descentralização e Desconcentração

Preguntas para debate

1. Como pode Moçambique superar o atual descompasso entre o quadro constitucional e a prática da descentralização, garantindo que a autonomia local seja efetiva e não apenas retórica?

2. Que soluções existem para resolver o atual sistema bicéfalo nas províncias, que gera sobreposição de funções e conflitos institucionais entre governadores eleitos e secretários de Estado nomeados ?

3. Como garantir a autonomia financeira dos municípios e províncias, reduzindo a dependência excessiva das transferências do Orçamento do Estado ?

4. Que lições podem ser extraídas de experiências internacionais de descentralização bem-sucedidas (como Quénia e África do Sul) e como adaptá-las à realidade moçambicana ?

5. Qual deve ser o nível territorial adequado para uma descentralização eficaz: província, distrito ou autarquia ?

Descrição

A descentralização em Moçambique tem sido, desde os anos 1990, apresentada como uma das principais reformas políticas destinadas a aproximar o poder dos cidadãos e a promover uma governação mais eficaz, democrática e inclusiva . No entanto, à medida que o país avança na sua trajectória constitucional e administrativa, persistem dúvidas sobre a autenticidade e profundidade deste processo.

A Constituição da República consagra a descentralização como um dos pilares fundamentais da organização do Estado. O Artigo 8.º estabelece que o país é um Estado unitário orientado pelos princípios da descentralização e da subsidiariedade, comprometendo-se a respeitar a autonomia dos órgãos de governação descentralizada . Contudo, existe um descompasso persistente entre este enquadramento constitucional e a realidade vivida nas províncias e autarquias.

O atual modelo de governação local em Moçambique é marcado por um arranjo institucional híbrido e complexo . As províncias operam sob um sistema bicéfalo: de um lado, governadores eleitos; de outro, secretários de Estado nomeados pelo Presidente, ambos com estruturas administrativas próprias e competências que frequentemente se cruzam, gerando sobreposição de funções e conflitos institucionais .

No plano fiscal, os municípios dependem maioritariamente do Orçamento do Estado para as suas despesas, incluindo o pagamento de salários, com capacidade própria de arrecadação situando-se entre 40% a 60% das suas necessidades . Esta dependência compromete a capacidade de prestação de serviços e a autonomia real dos governos locais.

A proposta reconhece que a descentralização em Moçambique não nasceu de um impulso democrático genuíno, mas sim como subproduto de sucessivos acordos de paz entre elites políticas rivais . No âmbito do Diálogo Nacional Inclusivo, impõe-se uma reflexão profunda sobre o modelo que o país realmente necessita, que deve partir das condições reais da população e incorporar elementos da história pré-colonial para construir modelos de governação mais adequados à diversidade local .

Medidas concretas

Revisão constitucional e legal para eliminar o sistema bicéfalo
Proceder a uma revisão do quadro constitucional e legal para clarificar e separar efetivamente as competências entre governadores provinciais eleitos e secretários de Estado nomeados . A proposta visa eliminar a sobreposição de funções e conflitos institucionais, atribuindo aos governadores provinciais poderes executivos plenos sobre as políticas públicas provinciais, e limitando a ação dos secretários de Estado à representação do governo central e coordenação dos serviços de soberania (defesa, segurança, política externa) . Esta medida responde à crítica de que "a Assembleia da República concede com a mão direita uma série de prerrogativas aos órgãos descentralizados, mas a mão esquerda do Executivo esvazia esses poderes" .

Reforma fiscal descentralizadora com receitas próprias garantidas
Implementar uma reforma fiscal que assegure receitas próprias e previsíveis para os níveis subnacionais de governação, reduzindo a dependência de transferências discricionárias do governo central . Inspirada no modelo sul-africano de Provincial Equitable Share (PES), a proposta estabelece uma fórmula automática de distribuição de receitas nacionais entre províncias e municípios com base em critérios objetivos: população, alunos em idade escolar, despesas com educação e saúde, necessidades institucionais, nível de pobreza e atividade económica . A medida inclui o alargamento da base tributária local, permitindo que autarquias e províncias arrecadem e gestionem impostos próprios (como impostos prediais, taxas de atividades económicas e licenciamentos) .

Descentralização gradual e cooperativa para o nível distrital
Retomar o processo de descentralização para o nível distrital, conforme previsto constitucionalmente, mas de forma gradual e cooperativa para evitar ruturas institucionais . A proposta prevê um calendário faseado para a realização de eleições de administradores distritais, começando pelos distritos com maior capacidade institucional e financeira. O modelo deve ser acompanhado de um programa de capacitação técnica e financeira dos órgãos distritais, garantindo que a transferência de competências seja acompanhada da transferência efetiva de recursos humanos, materiais e financeiros .

Programa de capacitação e profissionalização da gestão pública local
Criar um programa nacional obrigatório de formação e capacitação para quadros da administração pública local (funcionários provinciais, distritais e autárquicos) . O programa deve focar-se em gestão de projetos, planeamento participativo, transparência na contratação pública, arrecadação de receitas próprias e prestação de contas. A formação deve ser descentralizada, ministrada em parceria com universidades e centros de formação públicos e privados localizados nas próprias províncias, evitando deslocações à capital e promovendo o desenvolvimento de capacidades endógenas .

Mecanismos vinculativos de participação cidadã e prestação de contas
Institucionalizar, por lei, a realização obrigatória de fóruns de elaboração e prestação de contas do orçamento em todos os distritos, autarquias e províncias . Antes da elaboração do orçamento anual, o governo local deve apresentar à comunidade as prioridades e ouvir sugestões. Após a execução, deve apresentar publicamente os resultados alcançados e as despesas realizadas. As atas e recomendações destes fóruns devem ser documentos públicos e de envio obrigatório à Assembleia da República e ao Tribunal Administrativo para fiscalização, garantindo que a participação cidadã se traduza em efetivo controlo social sobre a gestão pública .

Fundo de Desenvolvimento Local financiado por receitas dos recursos naturais
Constituir um Fundo de Desenvolvimento Local financiado por uma percentagem das receitas provenientes da exploração de recursos naturais (gás, petróleo, mineração) nas províncias onde os projetos estão inseridos . A gestão do fundo deve ser participada, incluindo representantes dos governos provinciais, autarquias, sociedade civil e comunidades afetadas pelos projetos. O objetivo é garantir que as comunidades locais beneficiem diretamente da exploração dos recursos, reduzindo desigualdades regionais e prevenindo conflitos relacionados com a distribuição desigual dos benefícios económicos .